最高检发布人民监督员参与和监督检察公益诉讼办案活动典型案例

问津学术 2023-03-25

主动接受人民监督

在公益诉讼检察办案中

践行全过程人民民主

为贯彻落实党的二十大精神，引领各地检察机关以更高的政治站位在公益诉讼检察办案活动中充分发挥人民监督员制度优势，持续践行全过程人民民主的办案理念，进一步提升检察机关履职能力和案件质效，最高人民检察院12月20日发布6件人民监督员参与和监督检察公益诉讼办案活动典型案例。
这批案例包括：上海市金山区人民检察院督促保护河道水环境行政公益诉讼案、临汾铁路运输检察院督促整治铁路地下通道环境和安全隐患行政公益诉讼案、山东省青岛市黄岛区人民检察院督促整治燃气安全隐患行政公益诉讼案、湖北省宣恩县人民检察院督促履行网络餐饮服务食品安全监督管理职责行政公益诉讼案、湖南省人民检察院长沙市人民检察院督促整治违法电视广告行政公益诉讼案、四川省北川羌族自治县人民检察院督促保护传统村落行政公益诉讼系列案。
此次发布的典型案例案件领域广泛，涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、安全生产、传统村落保护等多个领域，同时集中反映出检察机关积极邀请具有相关领域专业知识的人民监督员多样化参与、监督检察办案活动，包括参与线索提供、辅助调查、专业咨询、公开听证、成效评估、回头看、旁听庭审等多个办案环节，助推检察履职到位，确保案件妥善办理。
习近平总书记在党的二十大报告中提出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。对此，最高检第八检察厅负责人表示，在公益诉讼检察监督中引入人民群众参与，既能够协调各方利益画出最大“同心圆”，也能够凝聚各方智慧提升工作科学化水平，是公益诉讼检察自身工作方式现代化的路径之一。下一步，最高检将持续引导各地检察机关主动把公益诉讼检察案件，特别是重点难点案件纳入人民监督员监督程序，邀请人民监督员提出专业建议解决个案问题，并进一步推动类案监督、溯源治理。

人民监督员参与和监督

检察公益诉讼办案活动

典型案例

1．上海市金山区人民检察院督促保护河道水环境行政公益诉讼案

2．临汾铁路运输检察院督促整治铁路地下通道环境和安全隐患行政公益诉讼案

3．山东省青岛市黄岛区人民检察院督促整治燃气安全隐患行政公益诉讼案

4．湖北省宣恩县人民检察院督促履行网络餐饮服务食品安全监督管理职责行政公益诉讼案

5．湖南省人民检察院长沙市人民检察院督促整治违法电视广告行政公益诉讼案

6．四川省北川羌族自治县人民检察院督促保护传统村落行政公益诉讼系列案

上海市金山区人民检察院

督促保护河道水环境

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序水环境保护人民监督员专业背景机制融合

【要旨】

对于涉及相关专业领域的公益诉讼案件，检察机关可以邀请具有相关专业背景的人民监督员参与监督办案，积极推动人民监督员工作机制与其他相关工作机制深度融合、凝聚合力，以能动履职促进公益诉讼检察工作实现融合发展。

【基本案情】

上海市金山区内一奶牛场周边河道水质异常，水体呈黑色，有刺鼻酸臭味，水质疑似受到污染，并蔓延至下游其他河段。涉案河道近三年夏季曾多次出现类似情况，对附近村民的生活造成了一定影响，村民多次投诉，相关部门曾进行应急处置，但未能从根本上解决问题。

【人民监督员参与和监督情况】

2021年8月28日，上海市金山区人民检察院（以下简称金山区院）收到金山区河长制办公室（以下简称区河长办）移送的上述线索，于2021年9月2日立案。检察机关开展实地调查取证，并对涉案污染河道取水采样，经检测超出地表水环境质量标准基本项目标准限值，河道水体已受污染。检察人员联合区河长办工作人员到涉案地镇政府、奶牛场、附近村居走访调查，查明污染原因。

2021年9月4日，向人民监督员等通报案情

2021年9月4日，为准确研判案情、明确办案思路，金山区院邀请两名人民监督员参与会商（其中一名具有水环境治理专业背景）。检察人员向其介绍本案案情、初步查明的原因和案件前期办理情况，并听取人民监督员意见。人民监督员提出可通过对上下游河流水质氨氮、化学需氧量等指标浓度变化趋势分析确定河道污染源头等专业意见，并建议检察机关通过办案推动建立长效机制，从根本上解决污染问题，避免对责任单位一罚了之。

2021年9月9日，金山区院采纳人民监督员意见，根据《中华人民共和国水污染防治法》《上海市河道管理条例》等法律法规，向属地镇政府制发诉前检察建议，要求其依法全面履行水环境监管职责，做好奶牛场环河水质污染治理工作，修复受损生态环境，从根本上解决水质污染问题。

检察建议制发后，检察人员两次会同人民监督员、区河长办工作人员前往涉案地奶牛场了解检察建议落实情况。期间，人民监督员从专业角度出发，提出“设备升级改造、畜禽粪便进行厌氧发酵、做好极端天气污水回流应急方案”等优化意见，金山区院及时采纳该意见，并积极推动意见内容在督促整改中落实。涉案地奶牛场根据要求落实8项环河专项管控措施，投入230多万元用于环境污染防治设施升级改造，并主动承担了修复该环河河段的治理费用。

2021年11月24日，人民监督员参与公开听证

2021年11月24日，金山区院邀请四名区人大代表和政协委员以及河长办工作人员进行公开听证，同时邀请两名人民监督员全程监督。在听取人民监督员及其他第三方意见基础上，结合检测机构对奶牛场环河附近河水的检测意见等事实证据，确认行政机关充分履职，侵害公益现象已消除。至此，经过金山区院、区河长办、人民监督员的全程联动协作，一起困扰周边村民多年的水污染治理难题得到了有效破解。

【典型意义】

人民监督员选任可以在具有特定专业背景的人民监督员中随机抽选，本案涉及水环境保护等专业领域，通过邀请具有相关专业背景的人民监督员参与，在线索研判、检察建议、督促整改、效果听证等阶段提出专业意见建议，有力促进“专业知识+法律监督”的融合，通过精准监督聚力解决群众身边的急难事。同时检察机关创新引入人民监督员参与和监督，形成“河长+检察长+人民监督员”治河模式，推动行政监督、司法监督、群众监督有机贯通、相互协调、形成合力，实现了“1+1+1>3”的水环境治理效果。

临汾铁路运输检察院

督促整治铁路地下通道

环境和安全隐患行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序公共安全人民监督员听证员专业辅助全流程监督

【要旨】

对于人民群众急难愁盼的城市公共设施环境和安全隐患问题，检察机关邀请相关行业领域的人民监督员全流程监督，支持检察机关厘清行政监管职责并促成有效整改，提升城市安全治理水平。

【基本案情】

山西省临汾站地下通道位于南同蒲铁路临汾火车站北侧，始建于20世纪80年代，全长约200米，是临汾火车站周边居民和铁路职工穿越铁路桥的重要通道。2020年至2021年，因临汾市区四条跨铁路立交桥中的三条进行拓宽改造封闭施工，期间该地下通道成为市区非机动车、行人跨铁路通行的主要道路，人流量大幅增加。2021年7月，群众在抖音、微信等社交媒体平台以及“人民网——领导留言板”栏目反映该地下通道环境“脏乱差”严重，因时值汛期，给人民群众人身和财产安全带来隐忧。

【人民监督员参与和监督情况】

临汾铁路运输检察院（以下简称临汾铁检院）从网络媒体发现本案线索，于2021年7月28日以行政公益诉讼立案办理。经现场调查查明，通道内的垃圾桶破旧不堪，桶外布满黑斑污渍且无封闭盖，因清理不及时常有垃圾渗液流至路面中央，散发出阵阵臭味。该地下通道因年久失修，地面存在多处明显坑洼，排水系统不畅，遇雨雪天气则积水、积冰严重，通道顶部两边凌乱布满各种线路，给行人人身安全造成较大隐患；通道内部照明设施长期损坏未修复，光线昏暗；通道出入口坡度较陡，路面湿滑时经常出现上下行人摔伤情况。同时，检察机关走访了城市管理局、属地街道办事处（以下简称街道办）及铁路工务、供电、房建、车务等相关单位进行调查核实，了解地下通道的权属和供电、照明、路面设施维护等问题，厘清具体实施主体和监督主体。经调查发现，该地下通道既是铁路线路设备，又是行人通行要道，修建年代久远，相关责任单位几经变迁、裁撤调整，目前存在地方行政机关与铁路及其内部多部门职责交叉不清的情况。

2021年10月18日，人民监督员作为听证员参与监督地下通道环境治理公开听证会

2021年10月18日，临汾铁检院召开公开听证会，确定涉案相关行政机关、铁路单位、部分群众代表作为听证参加人，并邀请1名铁路职业背景、1名文化传媒职业背景及1名高校行政职业背景的人民监督员担任听证员。办案检察官对调查查明的地下通道安全隐患进行了多媒体展示，介绍了本案前期办理情况和问题焦点。行政机关、铁路单位分别对各自履职情况及问题困难进行阐述说明。听证员围绕职责划分、治理重点等向行政机关、铁路单位进行现场提问，并结合自身专业知识发表了听证评议意见，认为属地街道办应积极履行属地人居环境治理和安全监管职责，及时与铁路单位协同配合完成地下通道路面、坡道、排水疏通和照明设施改造升级；铁路内部各职能部门应明确分工、各尽其职，铁路工务部门应及时维护修缮地下通道路面环境，优化通行环境；铁路车务部门应及时配合保障地下通道照明充足；检察机关要协调督促行政机关、铁路单位相互协调配合，尽快把惠民便民工程完成好，保障人民群众通行安全顺畅。

2021年10月25日，临汾铁检院结合听证评议意见，依据《山西省城乡环境综合治理条例》等相关规定，向属地街道办发出诉前检察建议书，建议其积极履行属地监管职责，协同铁路单位解决涉案地下通道环境问题和安全隐患。收到检察建议后，属地街道办协同铁路单位制定施工方案，统筹各方参与通道治理。整改过程中，临汾铁检院继续邀请人民监督员支持指导，人民监督员针对通道改良设计方案分别结合行业知识以及在网络媒体搜集的群众反映集中的问题提出改进建议；针对通道积水排泄等安全问题，提出要做好强降雨时利用铁路涵洞排水泵快速排出积水的预案，以及定期更换出入口排水篦子、疏通排水通道等意见建议。

2021年12月17日，邀请人民监督员现场跟进监督地下通道环境治理情况

整改前的地下通道

整改后的地下通道

2021年12月21日，临汾铁检院收到行政机关的书面回复后，再次邀请人民监督员参与案件整改评估验收，确认通道环境和安全问题得到了有效治理。人民监督员认为，本案中检察机关积极为民办实事，发挥公益诉讼协同共治制度优势，提升了城市治理水平，让“问题通道”变“坦途”，切实保障了城市公共设施的安全运行。

【典型意义】

城市公共设施安全与人民群众息息相关，特别是近年来极端天气事件多发情况下，更需筑牢城市安全防线。检察机关着眼解决人民群众急难愁盼的公共设施环境和安全问题，主动邀请具备相关领域专业知识的人民监督员参加办案活动，协助厘清各方责任，并参与整改跟进监督和评估验收，体现了公益诉讼检察制度和人民监督员制度相结合的优势和效能。

山东省青岛市黄岛区人民检察院

督促整治燃气安全隐患

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序燃气安全人民监督员专业辅助听证员综合治理

【要旨】

针对液化石油气和管道燃气等安全隐患监督难点，检察机关邀请具备安全生产专业知识的人民监督员全程监督办案并提供专业辅助，加强源头风险防范。

【基本案情】

黄岛区是国家级经济开发区，辖区内有多个保税区和大型物流企业，安全生产是当地高质量发展的基础和前提。2021年8月，山东省青岛市黄岛区人民检察院（以下简称黄岛区院）在参与区人大联合调研安全生产及应急管理“两法两条例”（《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国突发事件应对法》《山东省安全生产条例》《山东省突发事件应对条例》）落实情况时发现，辖区内液化石油气用户违规自行运输、安装气瓶，无专门车辆专业人员配送安装，应检验或报废的气瓶随意露天堆放、瓶内残液易发生泄露引起爆炸，诸多安全隐患威胁人民群众生命财产安全。

【人民监督员参与和监督情况】

2021年8月，在修改后安全生产法即将实施之际，黄岛区院决定以行政公益诉讼立案办理。经区安全生产委员会推荐，黄岛区院邀请了具备安全生产专业知识的人民监督员全程参与和监督办案。经邀请人民监督员参与实地踏勘、走访调研等查明：有12家液化石油气企业在经营许可证过期后仍进行充装经营活动；31家液化石油气企业未执行配送制度，部分企业给非自有气瓶充气；560只气瓶已达报废期，334只气瓶超过检测期；147处燃气管道地上设施未设置保护装置等。依据《城镇燃气管理条例》《中华人民共和国特种设备安全法》《危险货物道路运输安全管理办法》以及相关职权清单，查明涉及的监管部门包括燃气行业主管部门城市管理局、对危险货物运输具有监管职责的交通运输局、承担特种设备监督管理的市场监督管理局和行使行政处罚权的综合行政执法局。黄岛区院于2022年2月分别向上述四家行政机关发出诉前检察建议，建议依法全面履行各自职责，整改安全隐患。因应急管理局对安全生产工作负有牵头和指导作用，黄岛区院同时与区应急管理局开展诉前磋商，建议由其牵头将各部门凝聚合力，共同解决燃气安全隐患。

2022年3月8日，山东省青岛市黄岛区人民检察院邀请应急局和各被建议单位参加燃气安全公益诉讼座谈会，对各部门初步整改工作进行座谈磋商

2022年4月7日，山东省青岛市黄岛区人民检察院邀请人民监督员、人大代表、被建议单位代表等参加燃气安全公益诉讼案公开听证会

为更好协同各方高效履职，2022年4月7日，黄岛区院组织召开公开听证会，邀请相关行政机关参加，并邀请人民监督员、区应急管理局专家库专家及区人大委派的一名人大代表担任听证员，听取行政机关整改落实进度，针对多头管理、监管盲区等问题，听证员发表听证意见，进一步理清了各行政机关的具体履职内容，敦促应急管理部门强化统筹调度，提高行政执法和整改推进效率。同时建议聚焦监督重点，主要围绕无证经营、运输配送等顽瘴痼疾强化监管。会后，应急管理局立即调度行政机关和镇街召开专题会议，对整改工作作出部署安排，促使各行政机关认领其职责范围内的执法工作，推动相关镇街配合进行整改工作。

2022年4月18日，山东省青岛市黄岛区人民检察院邀请人民监督员参加落实反馈座谈会，专题研究解决无证经营和气瓶配送两大难题

2022年4月18日，针对整改过程中各方反馈的无证经营以及配送车辆运力不足等问题，黄岛区院向人民监督员征询意见，人民监督员建议：一是切断无经营许可证的12家供应站储罐与充装设备之间的连接管道，从根源上杜绝无证经营；二是增设专业配送工具和人员；三是积极争取党委政府的领导和支持。黄岛区院将上述建议反馈相关行政机关并向黄岛区委提交专题报告，建议区委统筹领导对整改难点给予支持。区委采纳了建议并立即调度镇街发挥属地管理职责，全力配合相关行政机关整改落实工作。

2022年4月29日，山东省青岛市黄岛区人民检察院邀请人民监督员现场“回头看”，对供应站储罐与充装设备之间的连接管道切断整改情况进行跟进监督

2022年4月29日，黄岛区院邀请人民监督员开展燃气安全检察建议整改落实情况“回头看”，到燃气供应站现场检查，听取相关行政机关反馈，确认无经营许可证的12家供应站相关管道已被城市管理局切断，后续在整合市场供气资源中逐步退出市场；区城市管理局主导制定《瓶装液化石油气配送服务实施方案》，增设全区统一的气瓶配送专用车辆，并补贴置换废旧气瓶6万余只，配备统一标号的自有气瓶，实现全程追溯监管；区综合行政执法局配合城市管理局在147处燃气管道地上设施全部设置保护装置和安全警示标志；区市场监督管理局责令企业将已达检测期或报废期的气瓶全部送检报废。人民监督员对整改效果给予高度评价和充分肯定：“检察机关的监督有力度、有速度、更有实效，彰显了检察机关护航民生民利的态度和决心！”

【典型意义】

燃气安全关乎人民群众生命财产安全。检察机关邀请具有专业知识的人民监督员通过协助调查、公开听证、落实反馈、深入现场“回头看”等参与公益诉讼办案全过程，一方面为提升监督质效提供了专业支持和技术保障，促进整改落实更加高效，另一方面对行政机关履职进行精准监督，实现了以“我管”促“都管”，是人民民主监督与检察监督深度融合的有益尝试，为从源头防范化解重大风险，守护人民群众生命财产安全和公共安全贡献了检察力量。

湖北省宣恩县人民检察院

督促履行网络餐饮服务

食品安全监督管理职责

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼网络餐饮食品安全人民监督员调查取证旁听庭审专业意见

【要旨】

检察机关在办理网络餐饮服务食品安全领域行政公益诉讼案时，先后在调查取证、一审、二审庭审以及“回头看”中邀请具有相关领域专业知识的人民监督员全程监督，人民监督员提出互联网领域专业意见，助推网络餐饮治理现代化。

【基本案情】

甲、乙网络餐饮服务平台于2018年在湖北宣恩上线经营，入网餐饮服务提供者分别达100余家。自上线以来，两家平台及入网餐饮服务提供者未在网上公示量化分级信息，部分入网餐饮服务提供者未在餐饮服务经营活动主页面公示食品经营许可证。

【人民监督员参与和监督情况】

湖北省宣恩县人民检察院（以下简称宣恩县院）在开展食药品专项监督中发现该案线索，于2019年9月2日立案。为合法、准确固定电子证据，宣恩县院专门邀请具有网络服务工作经验的人民监督员参与调查取证。人民监督员认为直接提取后台数据存在一定困难，且难以在海量数据库内调取宣恩县境内餐饮服务板块信息，建议直接通过网络勘验方式固定电子证据，对取证过程全程同步录音录像。办案人员采纳人民监督员意见，并邀请人民监督员监督取证过程。同年9月4日，宣恩县院向宣恩县市场监督管理局发出检察建议书，建议其对辖区内甲、乙两家网络餐饮服务第三方平台提供者和入网餐饮服务提供者的违法行为依法履行监督管理职责。

检察官听取人民监督员有关调查取证方面意见

检察官听取人民监督员有关庭审中网络专业术语规范化使用方面意见

宣恩县市场监督管理局作出书面回复后，仍未全面依法履行监督管理职责，导致网络餐饮服务仍存在安全隐患，危及众多不特定消费者的身体健康，损害了社会公共利益。2020年5月13日，宣恩县院向宣恩县人民法院提起行政公益诉讼，请求判令宣恩县市场监督管理局依法履行监督管理职责。同年11月13日，宣恩县人民法院判决支持了宣恩县院的诉讼请求，责令宣恩县市场监督管理局对甲、乙两家网络餐饮服务第三方平台提供者及辖区内入网餐饮服务提供者未公示量化分级信息依法履行监督管理职责。宣恩县市场监督管理局不服一审判决，于同年11月26日向恩施土家族苗族自治州中级人民法院提出上诉。恩施土家族苗族自治州中级人民法院审理认为，宣恩县市场监督管理局未充分履行食品安全监管职责，国家利益和社会公共利益受到了侵害，于2021年3月30日作出二审判决，责令宣恩县市场监督管理局依法履行监督管理职责。

检察官邀请人民监督员参与庭审旁听

在本案一审、二审庭审中，检察机关均邀请人民监督员旁听，对检察人员的出庭活动进行监督，在中途休庭时，人民监督员先后就公益诉讼起诉人在举证质证、法庭辩论中关于入口图、轮播图、详情图、C2B电子商务模式等网络专业术语使用不规范等问题提出意见建议，出庭人员积极采纳，进一步规范专业术语的运用，明晰了网络餐饮服务领域存在的问题。

2021年8月，宣恩县院再次邀请人民监督员对网络餐饮平台整改情况开展“回头看”，对线上平台进行技术检测，并对线下实体店进行探访。经过网上查看和实地走访，办案人员和人民监督员一致认为网络餐饮平台量化分级信息、食品经营许可证公示已达到整改要求，宣恩县市场监督管理局已履职到位。

【典型意义】

检察机关在对网络餐饮食品安全开展公益诉讼监督过程中，邀请具有相关领域专业知识的人民监督员参与和监督调查取证、旁听庭审、“回头看”等办案活动，人民监督员在每个环节发表相关专业意见，助力检察机关在调取证据、发表举证质证意见、作出整改评判中突破专业壁垒，督促行政机关从“心口不服”到“心服口服”，从消极不全面履职到积极全面履职，及时修复受损公益，守住了人民群众“舌尖上的安全”。

湖南省人民检察院

长沙市人民检察院

督促整治违法电视广告

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序违法电视广告人民监督员一体化办案公开听证

【要旨】

针对违法电视广告欺骗、诱导消费者尤其是中老年人过度消费问题，检察机关主动邀请省、市级人民监督员参与和监督办案活动，督促相关行政机关从源头整治违法广告乱象，有效扭转“谁都有权管、谁都不想管”的局面。

【基本案情】

湖南省部分电视频道发布的食品药品等电视广告存在以患者形象做推荐证明、以介绍健康养生等形式变相发布“三品一械”广告、含有功效安全性断言、含有误解内容以及超时播放等违法情形，同一违法电视广告重复播、换台播、重新播现象比较普遍。

【人民监督员参与和监督情况】

2020年初，最高人民检察院将本案线索交办湖南省人民检察院（以下简称湖南省院），湖南省院、长沙市人民检察院（以下简称市检察院）实行一体化办案，于2021年4月、8月分别立案调查。经调查发现，市场监督管理部门（以下简称市监部门）和广播电视行政部门（广电部门）对违法电视广告的监管存在线索处理不及时、信息不对称、处罚力度不大、处理手段单一等监管不到位问题，违法电视广告持续播出，让电视观众尤其中老年观众误信广告产品功能不当消费，侵犯了消费者知情权，可能危及其人身和财产安全，损害了社会公共利益。2021年8月底、9月底，省、市检察院两次与市监部门、广电部门进行磋商，充分听取双方意见，达成齐抓共管共识。事后，市监部门、广电部门积极作为，虽采取了一些监管措施，但违法电视广告仍屡禁不止。

湖南省检察院组织违法广告案听证会

2021年10月9日，省、市检察院围绕“电视频道发布违法电视广告是否损害社会公共利益、行政机关是否需要加强监管”召开公开听证会，邀请7位各界人士担任听证员，并从省、市级人民监督员名单中各邀请一名人民监督员全程监督。人民监督员在听证会发表监督意见，认为检察机关对违法电视广告的监督有必要，建议：1.违法电视广告的危害性很大，严重损害社会公共利益。2.要加强市监部门和广电部门内部监管机制，包括广告审核、发布、违法广告查处等环节要明晰化、规范化、制度化，责任到人。3.行政查处存在查处不到位、力度不足的问题。市监部门对广告主、广告经营者的监管不力，检察机关与省消费者权益保护委员会可以发挥民事公益诉讼的职能作用。4.要实现市监、广电等行政机关对违法信息的联动共享共治，建议形成全国一盘棋。5.检察机关可以不定期组织对播出电视广告“回头看”，引导社会组织、人民监督员在内的社会力量共同监督。该监督意见被采纳，听证会形成了健全行政机关内部监管机制、各部门信息共享联动机制、加大查处力度、引导社会力量共同监督的决议。

听证会后，省、市检察院持续跟进监督，市检察院于2021年10月向市监部门制发行政公益诉讼检察建议和社会治理检察建议，省检察院于2022年6月向广电部门制发检察建议。收到检察建议后，相关部门积极推进电视频道发布违法电视广告整改工作。市监部门进一步加大了执法力度，开展专项检查，建立严格广告监管的长效机制，出台《市监局违法广告线索处置办法（试行）》，并与广电局建立监管信息通报机制，强化广告“三审”制度，把“事后监管”转化为“事前指导”，堵塞监管漏洞，形成监管合力。广电部门及所辖电视台及时向省检察院提交了整改情况报告，广电部门多次专题研究整改方案，开展集体约谈，核查检察院移交线索，督促电视频道全面自查，开展专项整治百日行动并常态化，主动与省检察院、市监部门沟通，拟共同制定关于以检察公益诉讼推进违法广告综合治理的意见，建立健全广告监管长效机制。

截至2022年10月，省、市检察院持续开展“回头看”发现，电视频道广告总时长减少，“三品一械”广告基本禁止，电视荧屏得到有效净化。省市两级检察院将“回头看”专项跟进监督结果及时向两名人民监督员进行反馈，并告知其意见采纳情况。

【典型意义】

发布违法食品药品等电视广告欺骗、诱导消费者尤其是中老年人过度消费现象，已成为广告行业的“顽瘴痼疾”。省、市检察院充分发挥公益诉讼检察监督、支持和协同职能，主动邀请省、市级人民监督员监督办案活动，通过诉前磋商、公开听证、检察建议、持续跟进监督等方式实行一体化办案，采纳监督意见，督促相关职能部门厘清职责、依法查处、建章立制、堵塞漏洞，破解违法电视广告“老大难”问题，凝聚社会共识，形成监管合力，从行政、司法、社会层面加强监管、净化荧屏，把好电视广告源头审核关、末端播出关，营造风清气正的电视广告市场秩序，切实守护中老年人的美好生活。

四川省北川

羌族自治县人民检察院

督促保护传统村落

行政公益诉讼系列案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序少数民族人民监督员听证员传统村落保护消防安全非物质文化遗产保护

【要旨】

对地处偏远山区的羌族传统村落存在的消防安全隐患及羌文化元素体现不足等问题，检察机关在办案中邀请致力于羌文化研究保护传承的羌族人民监督员全程监督，推动相关部门各司其职构建保护合力，改善传统村落消防安全软硬件设施，保护羌寨传统特色建筑。

【基本案情】

四川省绵阳市北川羌族自治县是我国唯一的羌族自治县，该县青片乡上五村、马槽乡黑水村于2013年8月入选中国第二批传统村落名录。村寨内的古碉楼群、古羌吊脚楼、祭祀塔、古河道等是羌民族建筑最典型的代表。两个传统村落地处偏远的高山峡谷中，存在消防设施落后、房内屋外电线乱搭乱建、古树被电线缠绕、村民缺乏消防应急处置能力等消防安全隐患，以及新旧建筑杂糅、羌族特色体现不足、传统村落保护标志损坏严重、羌绣羌笛等国家级非物质文化遗产保护不力等问题，影响和制约了民族传统村落和历史文化的保护、传承和发展。

【人民监督员参与和监督情况】

2022年3月初，四川省北川羌族自治县人民检察院（以下简称北川县院）“炬达蜜纳”公益诉讼团队实地走访两处传统村落时发现上述线索，并于2022年3月16日以行政公益诉讼立案。办案过程中，检察机关六次邀请致力于羌文化研究保护的羌族人民监督员参与监督办案活动，共同推动羌族传统村落保护和羌族非物质文化遗产保护传承。

2022年3月17日，四川省北川羌族自治县人民检察院邀请羌族人民监督员及相关部门召开传统村落保护公开听证会

在组织公开听证前，检察机关邀请羌族人民监督员座谈并听取其意见建议。羌族人民监督员建议，公开听证时可以邀请羌文化保护的行政机关以及电力部门技术人员参加听证，提升职能部门系统保护传统村落的意识。2022年3月17日，北川县院召开公开听证会，羌族人民监督员及代表委员担任听证员，县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）等五个单位作为当事人参加听证，并邀请县乡村振兴局、县民族宗教事务局以及永昌镇供电所技术人员参加。听证会上，办案团队播放了云南“2·14翁丁佤寨火灾事故”警示片，并提出两处羌族传统村落也是木石结构，要吸取翁丁村火灾事故的教训，及时消除消防安全隐患。供电所技术人员等专业人士对有关问题予以现场解答。羌族人民监督员介绍了羌族民居建筑的特色，建议相关职能部门加大执法力度，处理好传统与现代、继承与发展的关系，规范传统村落建设，更好地体现民族特色和地域特征。

2022年3月21日，北川县院向县住建局等五个单位公开宣告送达诉前检察建议，并邀请羌族人民监督员参加。羌族人民监督员建议，相关职能部门要更好地保障传统村落原住民的生活，各司其职做好羌文化保护和传承工作；检察机关要协同督促相关职能部门合力保护好传统羌寨，加大对整改情况的监督。检察机关于2022年4月初赴两处传统村落对整改情况开展跟进监督，发现相关问题正在有序整改，同时发现村落里部分通讯电缆缠绕交错并掉落在地、通讯杆倾斜等新问题。

2022年4月26日，北川县院针对新发现的通讯线路安全问题正式立案，于5月12日向县工业信息化和科技局公开宣告送达诉前检察建议，并邀请羌族人民监督员及移动、联通、电信三大运营商参加。羌族人民监督员建议，行政机关要督促三大运营商加强协作、排查整改传统村落通讯线路问题，检察机关要进一步加强对整改情况的监督。

2022年5月20日，四川省北川羌族自治县人民检察院第二检察部与羌族人民监督员对传统村落内消防设施安全进行“回头看”

2022年5月、7月，检察机关两次邀请羌族人民监督员前往涉案两处传统村落实地查看整改情况，发现相关问题得以全面整改。一是应急管理部门投入资金95万余元为传统村落修建微型消防站2座、消防水池1座，更换并增添了消防器材，对村落里92户村民家中的线路改造升级，并派消防队对村民定期开展消防培训演练。二是住建部门牵头相关部门拆除了影响传统村落羌族特色风貌的违章建筑，修缮了传统村落保护标志，定期开展传统村落保护普法宣传。三是工信部门牵头对包括两处传统村落在内的村镇通信线路进行排查整治，投入14.7万元，完成弱电线路整治10.7公里，清理更换通信线路5.5公里和通信线杆67根。羌族人民监督员建议，检察机关要继续发挥职能职责，与非遗企业以及省内其他羌族地区开展协作，构建更大更强保护合力，为羌文化保护传承作出贡献。

四川省北川羌族自治县人民检察院检察长张萍参观二十大代表陈云珍的羌绣生活体验馆

四川省北川羌族自治县人民检察院与羌族非遗文化传承人母广元共商羌文化保护

2022年6月27日，根据人民监督员的建议，检察机关与羌族人民监督员共同走访当地两家羌族非物质文化遗产企业并进行座谈，并就在羌族传统村落保护中更多体现羌文化元素、共同推动羌族非物质文化遗产的保护传承达成共识。2022年7月8日，为推动羌族地区跨区域协作，北川县院和茂县人民检察院就涉及羌文化及羌族传统村落保护的相关问题会签协作意见，共同加强羌文化司法保护力度。

【典型意义】

多姿多彩的少数民族文化是中华文化的重要组成部分。地处偏远高山峡谷的民族传统村落交通极其不便，一旦发生火灾等消防安全事故，只能靠村民自救，缺乏相应的消防应急处置能力。本案中，检察机关邀请长期从事羌文化保护研究的羌族人民监督员全程参与座谈、公开听证、公开宣告、整改验收等环节，结合羌文化研究保护提出专业性监督意见，让公益诉讼监督更加精准，治理效果从传统村落消防安全隐患治理延伸到传统村落的民族特色、羌文化非物质文化遗产保护，为羌族传统村落的立体式、全方位保护提供了有力司法保障。

践行全过程人民民主

让检察公益保护可知、可感、可信

——最高检第八检察厅、案件管理办公室负责人就人民监督员参与和监督检察公益诉讼办案活动典型案例答记者问

12月20日，最高人民检察院发布6件人民监督员参与和监督检察公益诉讼办案活动典型案例，引导各地检察机关充分发挥人民监督员制度优势，努力实现人民群众对公益诉讼检察工作可知、可感、可信。

最高检发布这批典型案例有何考虑？案例体现出哪些特点？人民监督员的参与和监督对提升检察机关办理公益诉讼案件的质量有哪些作用？最高检第八检察厅厅长胡卫列、案件管理办公室主任申国军就相关问题回答了记者的提问。

推动人民监督与为民司法

有机结合

记者：发布人民监督员参与和监督检察公益诉讼办案活动典型案例有什么考虑？

申国军：党的二十大报告中提出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。人民监督员制度正是检察机关全面贯彻习近平法治思想、在检察实践中落实全过程人民民主的重要载体。

2019年8月，最高检印发《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，将“四大检察”“十大业务”全部纳入人民监督员监督范围，明确了参与案件公开听证、检察建议的研究提出、督促落实等10种人民监督员参与监督的方式。2019年12月，张军检察长在人民监督员代表座谈会上强调，贯彻执行好人民监督员制度，既能推动人民群众更好地参与国家治理，又能在人民监督下推动检察监督能力的现代化，实现双赢多赢共赢。人民监督员在履行对司法检察工作监督职责过程中，形式上是监督，本质上是帮助检察机关依法履职、公正司法，把习近平总书记反复强调的以人民为中心落到实处。

党的二十大报告明确要求“完善公益诉讼制度”，这既是对公益诉讼检察全面推开五年来实践成效的肯定，更是对这项制度更好发挥作用的期望。公益诉讼作为检察机关维护国家利益和社会公共利益的一项新职能，本质上是一项维护人民群众利益的司法制度，邀请人民监督员参与和监督办案活动，将人民监督与为民司法有机结合起来，有利于规范和提升公益诉讼办案质效，更好维护国家利益和社会公共利益。最高检发布本批案例，是贯彻落实党的二十大精神的积极举措，以期引领各地检察机关以更高的政治站位在检察办案活动中充分发挥人民监督员制度优势，扎扎实实持续践行全过程人民民主的办案理念，提升检察机关履职能力和案件质效，促进检察工作高质量发展。

六件典型案例呈现四大特点

记者：这批典型案例有哪些主要特点？

胡卫列：公益诉讼检察事业高质量发展，离不开人民的参与、监督、支持。这次最高检八厅和案管办联合发布的6件典型案例，既注重发挥人民监督员制度优势，也反映了公益诉讼检察办案活动的鲜明特征，体现了公益诉讼检察制度和人民监督员制度相结合的优势和效能。

一是案件领域广泛。这批案例涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、安全生产、传统村落保护等多个领域，反映出检察机关围绕中心、服务大局，在人民监督员和社会公众的参与、监督、支持、见证下，破解“九龙治水”难题，既推动人民群众更好地参与国家治理，又提升检察监督能力的现代化，达到双赢多赢共赢的效果。

二是人民监督员参与和监督方式多样化。包括线索提供、辅助调查、专业咨询、公开听证、成效评估、回头看、旁听庭审等多个办案环节。比如，临汾铁路运输检察院着眼解决人民群众急难愁盼的公共设施环境和安全问题，主动邀请人民监督员参加公开听证会、整改跟进监督和评估验收，支持检察机关厘清行政监管职责并促成有效整改，提升城市安全治理水平。

三是发挥人民监督员专业优势。有的人民监督员是相关行业领域的专家，检察机关可以借助人民监督员的特殊优势，在履行监督职责中助推检察工作。这批案例集中反映出检察机关邀请具有专业知识背景的人民监督员参与检察办案活动，是借力借智、补强检察办案团队“外援”的方式创新。比如，上海市金山区检察院针对辖区河道水体污染问题，邀请具有水环境治理专业背景的人民监督员参与公益诉讼办案活动，在线索研判、检察建议、督促整改、效果听证等阶段提出专业意见建议，有力促进“专业知识+法律监督”的融合，通过精准监督聚力解决群众身边的急难愁盼。

四是人民监督员助推检察履职。人民监督员凭着人民情怀和传统文化认知，能够直观理性地感受、表达涉案事实、证据、法理和情理，与检察官的司法判断形成互补，助推检察履职到位，确保案件妥善办理。比如，针对督促整治燃气安全隐患过程中的液化石油气企业无证经营、运输配送等难题，山东省青岛市黄岛区检察院主动征询人民监督员意见，人民监督员结合安全生产知识提出专业意见，从根源上杜绝无证经营，同时建议检察机关积极争取党委政府的领导和支持。黄岛区院将人民监督员的建议反馈相关行政机关并向黄岛区委提交专题报告，建议区委统筹领导对整改难点给予支持，最终实现了从源头防范化解重大风险，守护人民群众生命财产安全和公共安全。

凝聚智慧

画出各方利益最大“同心圆”

记者：2022年是检察机关质量建设年，人民监督员的参与和监督对提升检察机关办理公益诉讼案件的质量有哪些作用？

胡卫列：公益诉讼是国家治理体系的一部分，推动公益诉讼工作的现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。公益诉讼检察为了人民、服务人民，也要依靠人民，接受人民监督。实践证明，人民监督员制度能够在其中发挥积极作用。在公益诉讼中引入人民群众参与，让“大家的事情，大家一起商量着办”，这既能够协调各方利益画出最大“同心圆”，同时也凝聚各方智慧提升工作的科学化水平，是公益诉讼自身工作方式现代化的路径之一。具体来说，一是有利于彰显为民司法。人民监督员来自人民、植根大众，对人民群众最朴实的公平正义感受、最真实的司法需求，有更深刻的理解和认识，能够监督检察机关更好地履行法律监督职能。贯彻执行好人民监督员制度，主动邀请人民监督员参与和监督检察公益诉讼办案活动，既能推动人民群众更好地参与国家治理，又能在人民监督下推动检察监督能力的现代化，使人民检察的“人民性”得到充分体现。二是有利于提升办案质效。实践中，检察机关可以主动把公益诉讼检察案件，特别是重点难点案件纳入人民监督员监督程序。在人民监督员和社会公众的参与、监督、支持、见证下，检察机关办案能够精准监督、提高质效、防范风险，把公益诉讼检察工作做得更扎实更规范。三是有利于推动溯源治理。实践证明，检察机关借助外脑，邀请具有相关领域专业知识的人民监督员参与和监督司法办案，能发挥关键作用。一些案件中，人民监督员不仅提出专业建议解决个案问题，还积极建言献策，推动类案监督、溯源治理，深入研究诸如根治燃气安全隐患等相关社会治理问题，督促行政机关积极全面履职，破解“九龙治水”难题，实现双赢多赢共赢。

努力提升人民监督员监督刚性

记者：下一步，检察机关推进人民监督员工作全面深入开展有哪些安排？

申国军：人民监督员工作虽然取得了明显的成效，但也存在一些问题和短板，需要从观念、理念、制度等方面进一步提高认识、规范推进。一是从讲政治的高度重视人民监督员工作。把人民监督员工作作为落实党的二十大精神、践行全过程人民民主的重要举措，作为我国“一府一委两院”政治架构中人民群众实施监督的具体方式，深刻认识人民监督员工作的重大理论和实践价值，以高度的政治责任感开展人民监督员工作。二是始终保持人民监督员的人民性。协调司法行政部门，合理分配人民监督员在不同地域的名额，兼顾人民监督员在各行业、各领域的覆盖面，充分体现人民监督员来源的广泛性和代表性。协调司法行政部门，从人民监督员信息库中随机抽选人民监督员开展监督，从制度机制上保障更广泛的人民参与。三是引导促进人民监督员的实质性监督。指导各地检察机关，避免邀请监督的“表面化”“过场化”，对于人民监督员提出的不同于检察机关拟处理决定的意见，要认真研究，切实将人民监督员监督意见落到“实处”，切实提升人民监督员的监督刚性。四是在接受监督中形成双赢多赢共赢的格局。人民监督员在履行对检察工作监督职责过程中，形式上是监督，本质上是帮助检察机关依法履职、公正司法，双方的目标是一致的，可以实现双赢多赢共赢。指导各地检察机关强化“监督就是支持”的理念，借助人民监督员的特殊优势，在接受监督职责中助推检察工作。

作者：闫晶晶常璐倩

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